COMO INSTRUMENTO DE GOBIERNO
En la actualidad, resulta evidente que
la acción de planificar constituye un instrumento esencial del gobierno. El
planeamiento constituye el desarrollo de
un proceso de toma de decisiones anticipadas y coordinadas entre sí, con vistas
a alcanzar un objetivo predeterminado. (1)
Varios gobernantes argentinos
utilizaron el planeamiento, pero esporádica y brevemente; quien lo aplicó en
forma sistemática y en mayor medida fue el Gral. Perón. Desde 1944, cuando el
gobierno provisional del Gral. Farrell le encarga crear el Consejo Nacional de
Posguerra, para preparar una transformación del país al terminar la segunda
guerra mundial. Esta experiencia le sirve para, ya siendo Presidente, impulsar
el Primer Plan Quinquenal 1947/51, y luego el Segundo Plan Quinquenal 1953/57.
En el Modelo Argentino encontramos, en
la Segunda Parte del documento presentado por Perón ante el Congreso el
1-5-1974, una frase significativa que reproduce un párrafo de la Carta Apostólica Octogesima
adveniens (p. 37), de Pablo VI, haciendo propia la reflexión del flamante
Santo:
“La apelación a la utopía es, con
frecuencia, un cómodo pretexto cuando se quiere rehuir las tareas concretas y
refugiarse en un mundo imaginario; vivir en un futuro hipotético significa
deponer las responsabilidades inmediatas.” (2)
La palabra utopía fue inventada por
Tomás Moro, y significa lugar que no existe. En sentido inverso, el Modelo
propone el ideal no utópico de realizar dos tareas permanentes:
*acercar la realidad al ideal
*y revisar la validez de ese ideal
para mantenerlo abierto a la realidad del futuro.
Este enfoque realista de la política, nos debe servir para orientarnos
en esta época de globalización donde existen amenazas y desafíos muy complejos.
Pese a todos los condicionamientos, la
situación internacional, vista sin anteojeras ideológicas, ofrece - en especial
desde 1989- posibilidades de actuación autonómica aún a los países pequeños y
medianos. Por eso no compartimos la opinión de que la soberanía es inalcanzable
por un Estado-Nación en el siglo XXI, siendo necesario lograr una organización
política supranacional, como sostiene por ejemplo Juan Grabois en un reciente
libro (La clase peligrosa, Planeta, 2018, p. 77).
Pero es imprescindible sí, que el
Estado funcione con la máxima eficacia. Y allí nos encontramos con un serio
problema, que señaló Perón en un mensaje a los Gobernadores el 2 de agosto de
1973:
“la destrucción aquí ha comenzado por
lo más grave que puede producirse, la destrucción del hombre; ha seguido por lo
más grave que puede haber después de eso, que es la destrucción del Estado”. (3)
Cuando Perón inicia su tercer mandato
presidencial, el Estado argentino ya no
existía. Esto requiere una explicación; el Prof. de Mahieu describe al Estado como el órgano de
síntesis, conciencia y mando, de una sociedad territorialmente delimitada, destinado
a lograr el bien común. (4)
El ejercicio de las tres funciones
señaladas -la síntesis o integración social, el planeamiento y la conducción-, es requisito indispensable para la existencia
de un Estado; cuando dejan de cumplirse, el Estado desaparece, aunque se
mantengan las formalidades constitucionales. Eso es lo que ocurrió en la
Argentina, hace 5 décadas. Si
un Estado no posee, en acto, estas tres funciones, ha dejado de funcionar como
tal o ha efectuado una trasferencia de poder en beneficio de organismos
supraestatales, o de actores privados, o de otro Estado.
La soberanía, es la cualidad del poder estatal que consiste
en ser supremo en un territorio determinado, y no depender de otra normatividad
superior. No es susceptible de grados; existe o no. Por lo tanto, carece de
sentido mencionar la "disminución de soberanía" de los Estados
contemporáneos.
Lo que puede disminuirse o
incrementarse es el poder propiamente dicho, es decir, la capacidad efectiva de
hacer cosas, de resolver problemas e influir en la realidad.
Ahora bien, el grave problema
argentino, es que no existe soberanía
pues no existe el Estado. De
allí la paradoja de culpar al Estado de todos los problemas, cuando el origen
de los problemas es la ausencia del Estado. Limitándonos ahora al planeamiento
como instrumento de gobierno, nos referimos a un proceso permanente que asegure
la máxima racionalidad en la adopción de decisiones para el logro de los
objetivos del país.
Un plan nacional debe estar basado en
un conjunto de concertaciones que lo hacen patrimonio de la sociedad y no sólo
del gobierno. Su ejecución es de responsabilidad compartida, de las
instituciones públicas, de las asociaciones de trabajadores, de empresarios, de
las universidades y en general de todos los ciudadanos.
El planeamiento como proceso político
administrativo no se agota en la formulación de un plan. Incluye además, el
análisis de la ejecución de las actividades previstas y la revisión
periódica de sus principales programas y
proyectos, evaluándose la viabilidad y consecuencias.
El proceso de planeamiento abarca tres
niveles de elaboración:
*El largo plazo (no menos de 10 años)
requiere la definición de las cualidades de la sociedad que se vislumbra para
el futuro y la identificación de las estrategias globales para alcanzarla.
*El mediano plazo (coincidente con el
mandato de un gobierno), estará a cargo del poder ejecutivo, con la
participación del Congreso.
*El plan de corto plazo -paralelo al
presupuesto anual-, así como su ejecución, corresponde al gabinete
presidencial.
El control de gestión es parte del planeamiento, requiere un flujo
constante de datos que permitan evaluar el cumplimiento de las metas y detectar
las anomalías que se presenten.
El proyecto,
sin embargo, es mucho más que extrapolación en el tiempo; el vocablo se refiere
a la intervención necesaria de la voluntad humana en su configuración.
Existe el
riesgo de hacer futurología, aplicando métodos cuantitativos a los aspectos
cualitativos de la vida social, como si se pudiera revelar el porvenir por
computación. Evitaremos el intento de hacer futurología y su consecuencia más
dañina, la ingeniería social, si reconocemos que la sociedad no es una cosa
susceptible de manipular. Sin embargo, “el futuro es parcialmente controlable”;
“el futuro de un pueblo, entendido como proyecto vital colectivo, puede en
buena medida ser regulado desde el presente”. (5)
“Un plan de la nación no aparece, pues, como
una fórmula mágica, sino como una combinación perfectible de realismo y
voluntad”. (6)
De manera que,
no sólo es posible sino imprescindible la planificación. Pero siempre, respaldando
los planes en el consenso de sus protagonistas, quienes deben participar en su
elaboración, ejecución y modificación.
El Estado, en su función de
planeamiento, realiza un proceso permanente
con varias etapas:
1. Centraliza la información que le
llega de los grupos sociales; recopila sus problemas, necesidades y demandas,
elaborándose un Diagnóstico.
2. Sobre la base del diagnóstico, y de
las Directivas Políticas que fijan las prioridades, se confecciona un Modelo de
Desarrollo –que equivale a un proyecto nacional-, en función de los fines
comunes, fijados en la Constitución Nacional y en otros documentos, que señalan
los objetivos políticos y los valores que identifican a un pueblo.
3. Del modelo surgen los Objetivos,
las Políticas para cada área de gobierno y las Estrategias a utilizar.
4. Recién entonces comienza la faz
técnica del proceso que consiste en la Programación de las actividades con el
detalle de los programas y proyectos concretos, la previsión financiera y el
cronograma respectivo.
5. Mediante el Control de Gestión, se
evalúa no solamente el grado de cumplimiento de las metas fijadas, sino también
las otras etapas del proceso, de manera de corregir los errores en el
diagnóstico, los objetivos, las políticas y las estrategias, adaptando el plan
a las circunstancias cambiantes de la realidad.
Para que un plan nacional sea
implementado eficazmente, y logre el apoyo de todos los sectores de la
sociedad, además de la ya citada concertación previa, se requiere “contar con
funcionarios estables, de la mayor capacidad, que permanezcan ajenos a los
cambios políticos”, como lo expresa el Modelo Argentino (7).
Esto exige
abandonar la administración pública clientelista, opción que se mantiene desde
hace mucho tiempo, al margen de los cambios de gobierno, y que consiste en la
cobertura de la mayoría de los cargos estatales por la simple voluntad de las
autoridades.
Basta mencionar algunos datos
oficiales del Ministerio de Modernización: en la administración nacional hay
2.300 cargos de directores y coordinadores, que según la legislación vigente
deberían estar nombrados por concurso; sólo hay 72 de ellos concursados,
estimándose que para el 2020 estarían concursados la mitad de los cargos (La
Nación, 5-8-2018).
Un estado moderno requiere que los
organismos públicos estén a cargo de empleados permanentes, designados en
función del mérito. La administración pública, integrada por funcionarios de
carrera, designados y promovidos por concurso, constituye la mejor garantía de
eficiencia del estado, al servicio de la sociedad, y un elemento necesario para
el proceso de planeamiento.
El nuevo modelo de gestión, deberá
quedar reflejado en la legislación; en la ley de Presupuesto, deberá detallarse
el número de cargos de nivel político, que, para el orden nacional, no debería
superar la cantidad de 500 funcionarios, quedando fijada la obligación de
cubrir todos los demás cargos por concurso de antecedentes y oposición.
En una concepción no totalitaria el
planeamiento estatal sólo será vinculante para el propio Estado, y meramente
indicativo para el sector privado. La autoridad pública no debe realizar ni
decidir por sí misma lo que puedan hacer y procurar comunidades menores e
inferiores. Pero, debido a la complejidad de los problemas modernos, el
principio de subsidiariedad resulta insuficiente para resolverlos sin la
orientación del Estado, que mediante el planeamiento se dedique a estimular, coordinar, suplir e integrar la
acción de los individuos y de los grupos intermedios.
En conclusión:
Un proyecto
nacional puede contribuir, en ésta época signada por el fenómeno de la
globalización, a compatibilizar la inevitable integración del país con los
demás países, con la preservación de la propia identidad cultural, haciendo explícito lo que somos a fin de buscar lo
que debemos ser; lo contrario sería abandonarse al futuro sin prudencia, de la
mano de un empirismo más o menos ciego. (8)
Mario Meneghini
Exposición
realizada en el Congreso “Primero Argentina”, Córdoba, 17-11-18
Referencias:
1) Moreno, Antonio Federico. “El
planeamiento y nuestra Argentina”; Corregidor, 1978, p. 24.
2) Perón, Juan. Modelo Argentino,
1974; El Cid Editor, 1986, p. 88.
3) Perón, Juan. Perón en la Argentina
1973; Vespa Ediciones, 1974, p. 58.
4) De
Mahieu, José María. “El Estado
comunitario”; Arayú, 1962.
5) de Imaz,
José Luis. “Nosotros mañana”; Eudeba, 1968, p. 9.
6) Massé,
Pierre. “El plan o el antiazar”; Barcelona, Ed. Labor, 1968, p. 37.
7) Perón, Juan. Modelo Argentino, p. 129.
8) Pithod,
Abelardo. “Proyecto Nacional y orden social”; en: AAVV. “Planeamiento y Nación”; OIKOS, l979,
p. 63.
