EL PLANEAMIENTO

COMO INSTRUMENTO DE GOBIERNO

En la actualidad, resulta evidente que la acción de planificar constituye un instrumento esencial del gobierno. El planeamiento constituye el desarrollo de un proceso de toma de decisiones anticipadas y coordinadas entre sí, con vistas a alcanzar un objetivo predeterminado. (1)

Varios gobernantes argentinos utilizaron el planeamiento, pero esporádica y brevemente; quien lo aplicó en forma sistemática y en mayor medida fue el Gral. Perón. Desde 1944, cuando el gobierno provisional del Gral. Farrell le encarga crear el Consejo Nacional de Posguerra, para preparar una transformación del país al terminar la segunda guerra mundial. Esta experiencia le sirve para, ya siendo Presidente, impulsar el Primer Plan Quinquenal 1947/51, y luego el Segundo  Plan Quinquenal 1953/57.

En el Modelo Argentino encontramos, en la Segunda Parte del documento presentado por Perón ante el Congreso el 1-5-1974, una frase significativa que reproduce un párrafo de la Carta  Apostólica Octogesima adveniens (p. 37), de Pablo VI, haciendo propia la reflexión del flamante Santo:

“La apelación a la utopía es, con frecuencia, un cómodo pretexto cuando se quiere rehuir las tareas concretas y refugiarse en un mundo imaginario; vivir en un futuro hipotético significa deponer las responsabilidades inmediatas.” (2)

La palabra utopía fue inventada por Tomás Moro, y significa lugar que no existe. En sentido inverso, el Modelo propone  el ideal no utópico de realizar dos tareas permanentes:

*acercar la realidad al ideal

*y revisar la validez de ese ideal para mantenerlo abierto a la realidad del futuro.

Este enfoque realista de la política, nos debe servir para orientarnos en esta época de globalización donde existen amenazas y desafíos muy complejos.

Pese a todos los condicionamientos, la situación internacional, vista sin anteojeras ideológicas, ofrece - en especial desde 1989- posibilidades de actuación autonómica aún a los países pequeños y medianos. Por eso no compartimos la opinión de que la soberanía es inalcanzable por un Estado-Nación en el siglo XXI, siendo necesario lograr una organización política supranacional, como sostiene por ejemplo Juan Grabois en un reciente libro (La clase peligrosa, Planeta, 2018, p. 77).

Pero es imprescindible sí, que el Estado funcione con la máxima eficacia. Y allí nos encontramos con un serio problema, que señaló Perón en un mensaje a los Gobernadores el 2 de agosto de 1973:

“la destrucción aquí ha comenzado por lo más grave que puede producirse, la destrucción del hombre; ha seguido por lo más grave que puede haber después de eso, que es la destrucción del Estado”. (3)

Cuando Perón inicia su tercer mandato presidencial, el Estado argentino ya no existía. Esto requiere una explicación; el Prof. de Mahieu  describe al Estado como el órgano de síntesis, conciencia y mando, de una sociedad territorialmente delimitada, destinado a lograr el bien común. (4)

El ejercicio de las tres funciones señaladas -la síntesis o integración social, el planeamiento y la conducción-,  es requisito indispensable para la existencia de un Estado; cuando dejan de cumplirse, el Estado desaparece, aunque se mantengan las formalidades constitucionales. Eso es lo que ocurrió en la Argentina, hace 5 décadas. Si un Estado no posee, en acto, estas tres funciones, ha dejado de funcionar como tal o ha efectuado una trasferencia de poder en beneficio de organismos supraestatales, o de actores privados, o de otro Estado.

La soberanía,  es la cualidad del poder estatal que consiste en ser supremo en un territorio determinado, y no depender de otra normatividad superior. No es susceptible de grados; existe o no. Por lo tanto, carece de sentido mencionar la "disminución de soberanía" de los Estados contemporáneos.

Lo que puede disminuirse o incrementarse es el poder propiamente dicho, es decir, la capacidad efectiva de hacer cosas, de resolver problemas e influir en la realidad.

Ahora bien, el grave problema argentino, es que no existe soberanía pues no existe el Estado. De allí la paradoja de culpar al Estado de todos los problemas, cuando el origen de los problemas es la ausencia del Estado. Limitándonos ahora al planeamiento como instrumento de gobierno, nos referimos a un proceso permanente que asegure la máxima racionalidad en la adopción de decisiones para el logro de los objetivos del país.

Un plan nacional debe estar basado en un conjunto de concertaciones que lo hacen patrimonio de la sociedad y no sólo del gobierno. Su ejecución es de responsabilidad compartida, de las instituciones públicas, de las asociaciones de trabajadores, de empresarios, de las universidades y en general de todos los ciudadanos.

El planeamiento como proceso político administrativo no se agota en la formulación de un plan. Incluye además, el análisis de la ejecución de las actividades previstas y la revisión periódica  de sus principales programas y proyectos, evaluándose la viabilidad y consecuencias.

El proceso de planeamiento abarca tres niveles de elaboración:

*El largo plazo (no menos de 10 años) requiere la definición de las cualidades de la sociedad que se vislumbra para el futuro y la identificación de las estrategias globales para alcanzarla.

*El mediano plazo (coincidente con el mandato de un gobierno), estará a cargo del poder ejecutivo, con la participación del Congreso.

*El plan de corto plazo -paralelo al presupuesto anual-, así como su ejecución, corresponde al gabinete presidencial.

El control de gestión es parte del planeamiento, requiere un flujo constante de datos que permitan evaluar el cumplimiento de las metas y detectar las anomalías que se presenten.

El proyecto, sin embargo, es mucho más que extrapolación en el tiempo; el vocablo se refiere a la intervención necesaria de la voluntad humana en su configuración.

Existe el riesgo de hacer futurología, aplicando métodos cuantitativos a los aspectos cualitativos de la vida social, como si se pudiera revelar el porvenir por computación. Evitaremos el intento de hacer futurología y su consecuencia más dañina, la ingeniería social, si reconocemos que la sociedad no es una cosa susceptible de manipular. Sin embargo, “el futuro es parcialmente controlable”; “el futuro de un pueblo, entendido como proyecto vital colectivo, puede en buena medida ser regulado desde el presente”. (5)

 “Un plan de la nación no aparece, pues, como una fórmula mágica, sino como una combinación perfectible de realismo y voluntad”. (6)

De manera que, no sólo es posible sino imprescindible  la planificación. Pero siempre, respaldando los planes en el consenso de sus protagonistas, quienes deben participar en su elaboración, ejecución y modificación.

El Estado, en su función de planeamiento, realiza  un proceso permanente con varias etapas:

1. Centraliza la información que le llega de los grupos sociales; recopila sus problemas, necesidades y demandas, elaborándose un Diagnóstico.

2. Sobre la base del diagnóstico, y de las Directivas Políticas que fijan las prioridades, se confecciona un Modelo de Desarrollo –que equivale a un proyecto nacional-, en función de los fines comunes, fijados en la Constitución Nacional y en otros documentos, que señalan los objetivos políticos y los valores que identifican a un pueblo.

3. Del modelo surgen los Objetivos, las Políticas para cada área de gobierno y las Estrategias a utilizar.

4. Recién entonces comienza la faz técnica del proceso que consiste en la Programación de las actividades con el detalle de los programas y proyectos concretos, la previsión financiera y el cronograma respectivo.

5. Mediante el Control de Gestión, se evalúa no solamente el grado de cumplimiento de las metas fijadas, sino también las otras etapas del proceso, de manera de corregir los errores en el diagnóstico, los objetivos, las políticas y las estrategias, adaptando el plan a las circunstancias cambiantes de la realidad.

Para que un plan nacional sea implementado eficazmente, y logre el apoyo de todos los sectores de la sociedad, además de la ya citada concertación previa, se requiere “contar con funcionarios estables, de la mayor capacidad, que permanezcan ajenos a los cambios políticos”, como lo expresa el Modelo Argentino (7). 

Esto exige abandonar la administración pública clientelista, opción que se mantiene desde hace mucho tiempo, al margen de los cambios de gobierno, y que consiste en la cobertura de la mayoría de los cargos estatales por la simple voluntad de las autoridades.

Basta mencionar algunos datos oficiales del Ministerio de Modernización: en la administración nacional hay 2.300 cargos de directores y coordinadores, que según la legislación vigente deberían estar nombrados por concurso; sólo hay 72 de ellos concursados, estimándose que para el 2020 estarían concursados la mitad de los cargos (La Nación, 5-8-2018).

Un estado moderno requiere que los organismos públicos estén a cargo de empleados permanentes, designados en función del mérito. La administración pública, integrada por funcionarios de carrera, designados y promovidos por concurso, constituye la mejor garantía de eficiencia del estado, al servicio de la sociedad, y un elemento necesario para el proceso de planeamiento.

El nuevo modelo de gestión, deberá quedar reflejado en la legislación; en la ley de Presupuesto, deberá detallarse el número de cargos de nivel político, que, para el orden nacional, no debería superar la cantidad de 500 funcionarios, quedando fijada la obligación de cubrir todos los demás cargos por concurso de antecedentes y oposición.

 En una concepción no totalitaria el planeamiento estatal sólo será vinculante para el propio Estado, y meramente indicativo para el sector privado. La autoridad pública no debe realizar ni decidir por sí misma lo que puedan hacer y procurar comunidades menores e inferiores. Pero, debido a la complejidad de los problemas modernos, el principio de subsidiariedad resulta insuficiente para resolverlos sin la orientación del Estado, que mediante el planeamiento se dedique a  estimular, coordinar, suplir e integrar la acción de los individuos y de los grupos intermedios.

En conclusión:

Un proyecto nacional puede contribuir, en ésta época signada por el fenómeno de la globalización, a compatibilizar la inevitable integración del país con los demás países, con la preservación de la propia identidad cultural, haciendo explícito lo que somos a fin de buscar lo que debemos ser; lo contrario sería abandonarse al futuro sin prudencia, de la mano de un empirismo más o menos ciego. (8)

Mario Meneghini

Exposición realizada en el Congreso “Primero Argentina”, Córdoba, 17-11-18

Referencias:

          1) Moreno, Antonio Federico. “El planeamiento y nuestra Argentina”; Corregidor, 1978, p. 24.

      2) Perón, Juan. Modelo Argentino, 1974;  El Cid Editor, 1986, p. 88.

    3) Perón, Juan. Perón en la Argentina 1973;  Vespa Ediciones, 1974, p. 58.

      4) De Mahieu, José María.  “El Estado comunitario”;  Arayú, 1962.

     5) de Imaz, José Luis. “Nosotros mañana”; Eudeba, 1968, p. 9.

     6) Massé, Pierre. “El plan o el antiazar”; Barcelona, Ed. Labor, 1968, p. 37.

     7) Perón, Juan. Modelo Argentino, p. 129.

     8) Pithod, Abelardo. “Proyecto Nacional y orden social”; en: AAVV. “Planeamiento y Nación”; OIKOS, l979, p. 63.