ESTADO FEDERAL

 

 ¿un oxímoron?

Por Luis María Bandieri

Foro Patriótico Manuel Belgrano; Mayo 2021

(Publicado en academia.edu)

 

El federalismo, entre nosotros, como objeto de estudio, ha sido, a la vez, objeto de profundización y de ocultamiento. Profundización en cuanto a nuestra práctica nacional; ocultamiento simultáneo en cuanto a la consideración de la naturaleza jurídico política de la federación. En este último camino, no se ha ido generalmente más allá de un balance de semejanzas y diferencias con el “modelo (norte)americano” que fue objeto de adopción (“adopta para su gobierno...”, art. 1º CN) por nuestro texto constitucional.   Una excepción resulta del pensamiento de Pedro Frías y su Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba, donde nace la expresión “federalismo de concertación” o “cooperativo” para ser aplicado a nuestro sistema nacional. Por su parte, los politólogos, dejando a un lado la aproximación jurídica, que consideran de movida farragosa y, quizás, superabundante, prefieren enfocar la articulación territorial desde la visual del poder, sin acudir a demasiada teoría.

En cuanto a los economistas, nos enseñan sobre los misterios de la coparticipación federal, distribución primaria y secundaria de los recursos y pontifican, de vez en cuando, sobre la inviabilidad, o casi, de las provincias en esa sociedad federativa de socios desigualmente dotados. Mientras tanto, asistimos a la globalización y a la mundialización, a las reivindicaciones del poder local y de la proximidad frente a la distancia, y a implosiones financieras que recorren el planeta como una pandemia. En ese marco de referencia, nuestro trabajo propone, sobre ese fondo globalizado y mundializado, explorar las bases teóricas del federalismo, formularse la pregunta sobre su viabilidad y proponer una respuesta válida para nuestro país y nuestro tiempo.. Los límites de la ponencia permiten sólo plantear el problema y enumerar las conclusiones. En un trabajo anterior, al que se remite, el autor expuso los desarrollos más circunstanciados, aquí faltantes (1).

 

¿Articulación territorial del poder?

 

El control de un territorio por el aparato de poder del Estado puede realizarse fundamentalmente de dos maneras:

 

O con un modelo de articulación territorial del poder en que las partes nacen y dependen del todo -el centro-, que posee el monopolio del control.

 

O con un modelo de articulación territorial del poder donde el todo -el centro- nace y depende de las partes, entre las cuales y el centro se reparten dicho control.

 

El primero es un modelo unitario o centralista. El segundo es el modelo federal.

 

 

“Dentro de la división territorial del poder, el Estado federal es uno de los grados de descentralización del mismo (del poder), en el reparto de competencias que se efectúa entre un Estado central (Estado federal) y varios Estados miembros (Estados locales o provinciales)”(2).

 

 

Hasta aquí, la noción habitual, que asocia “federalismo” con una forma descentralizada de articulación territorial del poder dentro de un Estado. “Federalismo” aparece asociado a “Estado”: es una “forma de Estado”, una forma de articular territorialmente el poder en él (así como la división o separación de poderes es su articulación funcional).

 

 

Nuestro trabajo nos lleva a conclusiones opuestas:

 

“Federalismo” y Estado moderno (Leviatán) no resultan, en principio, compatibles.

 

“Estado Federal”, del punto de vista jurídico político, resulta un oxímoron.

 

 

Globalización y Federalismo

 

¿Hay lugar para el federalismo en un mundo globalizado?

 

 

Si lo hay, ¿cómo debe ser ese federalismo? Más específicamente, un seudo federalismo, como el nuestro, ¿tiene alguna probabilidad de éxito en un mundo globalizado? O, en todo caso, nuestro simulacro de federalismo, ¿agrava los problemas que conlleva la globalización?

 

 

Las formas políticas

 

Podemos reemprender nuestro camino de búsqueda de una conceptualización del federalismo en la posmodernidad, y para ello debemos partir de  la noción de “forma política”.

 

 

“Formas políticas”, son las figuras en que, a lo largo de la historia, se ha ido desplegando y concretando dinámicamente la politicidad natural del hombre. Cada forma expresa un orden de relaciones de la convivencia política, fundada en una cosmovisión, asentada en un principio unificador y expresada en un simbolismo propio. En cada una de ellas se despliega “un modo de organización que el hombre ha forjado en su caminar político”(3) . Las formas políticas no son tipos ideales sino concreciones de la realidad política. La circunstancia de que algunas de ellas no tengan manifestación al presente no significa que no subsistan “como posibilidades subyacentes a la realidad política presente”(4). En un cuadro que simplifica las principales, encontramos:

 

 

FORMAS POLÍTICAS

 

 

El federalismo, entonces, constituye, en el presente estadio histórico, una forma política a igual título que la forma estatal. El híbrido “Estado federal” expresa, del punto de vista terminológico y conceptual, un oxímoron, y en sus concreciones, una seudoforma política que combina y acentúa los peores aspectos de ambas formas violentadas esa reunión.

 

 

Federalismo, pactum foederis y antecedentes teopolíticos

 

 

Se ha señalado la Biblia como fuente de la idea de federación. La alianza entre Yavé y Moisés –renovación de la que acordaran antes Noé, primero, y Abraham, luego- es el pacto a partir del cual conviven las doce tribus de Israel como autónomas e interdependientes, bajo aquel acuerdo fundamental y la legislación que de él se deriva(5). En el 600, Johannes Altusio recoge esta tradición, que reaparece en las diversas modalidades pacticias de las comunidades emigradas a Norteamérica. Los founding fathers de los EE.UU. y los framers de la Constitución de 1787 relacionaron explícitamente la forma federal con el pacto bíblico. Jefferson, como Thomas Paine, pensaban que esos pactos debían renovarse en cada generación, para que las leyes constitucionales a que dieran lugar pudieran ser renovadas creativamente. El pacto debe realizarse entre las comunidades intermedias y basales (poleis, cantones, condados, provincias).

 

 

El modelo jacobino de centralización, cancelación de cuerpos intermedios, de autonomías ciudadanas, de particularidades territoriales, desemboca en un poder rígido ejercido desde un centro único, cristalizados en constituciones rígidas y hasta con cláusulas pétreas.

 

 

Podríamos definir el pactum foederis como un compromiso para una finalidad común, en el cual las partes conservan su respectiva integridad, empeñándose en una relación de recíproca responsabilidad. Las dos nociones nucleares son “compromiso” (no “consenso” fabricado) y responsabilidad. No necesariamente el pacto es entre iguales: lo que interesa con los alcances del compromiso y el grado de responsabilidad de los pactantes. Responsabilidad y compromiso son los presupuestos que están en la base de la convivencia política que el pacto inaugura y preceden, por lo tanto, toda ley positiva, incluso la ley constitucional. El pactum foederis precede a la ley constitucional. Constituye la decisión basal sobre la organización política de un pueblo. El constitucionalismo clásico, orientado en la construcción centralista del Estado moderno, enterró los pactos bajo el peso de constituciones monumentales, pese a lo cual aquí y allá reaparecen, como reaparece el espíritu de nuestros “pactos preexistentes”, mencionados en el Preámbulo (más cien entre el Pacto del Pilar (23 de febrero de 1820) y el Pacto de San José de Flores (10 de noviembre de 1859). El pacto es la base de la ley constitucional consiguiente y cada régimen de gobierno debe medirse con el patrón del pacto para verificar que respeta la forma política establecida en aquél. En fin, siguiendo a Jefferson, Paine y, en nuestro tiempo, Gianfranco Miglio(6), cada generación debe escribir su propia ley constitucional, renovación del pactum foederis basilar.

 

 

Federación y Confederación, una sola y misma cosa.

 

Desde fines del siglo XIX los constitucionalistas alemanes (especialmente Laband y Jellinek), que influyeron en los franceses (Esmein, Hauriou, Duguit y Carré de Malberg), formularán una distinción jurídica estricta entre las confederaciones y las federaciones. La confederación de Estados, no constituye un nuevo Estado en sí sino una asociación de Estados soberanos (Staatenbund). El Estado federal (Bundesstaat), como su nombre lo indica, es, a la vez, Estado y federación. Como Estado, el estado federal posee el atributo de soberanía. La Confederación, por su parte, siendo una asociación de Estados, no posee la soberanía y, por lo tanto, no puede considerársela un Estado. Por consiguiente, el Estado federal se rige por una constitución, esto es, por el derecho interno. En cambio, la Confederación se vincula por un tratado, esto es, por el derecho internacional público.

 

 

En el siglo XX, Hans Kelsen, siguiendo la huella de Jellinek, aunque diluye la teoría del federalismo dentro de una teoría más amplia de la centralización y descentralización del orden jurídico(7), confirma la distinción entre Confederación como reagrupamiento de Estados, no siendo un Estado en si mismo sino una unión de Estados en el nivel internacional, mientras el Estado federal es un Estado en el sentido que le otorga el derecho internacional.

 

 

Será Carl Schmitt, el encargado de poner las cosas en su quicio y establecer la consustancialidad entre Confederación y Federación. Federación y Confederación no son, como creía el constitucionalismo clásico –dice- dos “formas de Estado” distintas, basada la primera en el derecho interno (constitución) y la segunda en el derecho internacional (tratado). La Federación, ampliamente considerada, incluyendo las confederaciones, puede definirse como “una unión permanente, basada en el libre convenio, y al servicio del fin común de la autoconservación de todos los miembros, mediante la cual se cambia el total status político de cada uno de los miembros en atención al fin común”.(8)

 

 

Olivier Beaud, en su reciente y solidísima obra, señala: “esta distinción (entre Estado federal y Confederación de Estados, constituye más una desventaja que una ayuda y más vale dejarla de lado si se quiere progresar en el conocimiento del fenómeno federal”(9).

 

 

A partir de aquí, nos referiremos a la federación como noción englobante de lo que se conoce habitualmente como confederación y de lo que se conoce habitualmente como Estado federal.

 

 

Soberanía y/o autonomía

 

Teniendo ya en claro que la federación es una forma política distinta de la forma estatal, y que la definición de la confederación no resulta simplemente un paso previo, descripción de algo imperfecto, para llegar a la definición perfecta, que sería el Estado federal, es decir, superadas las trampas y los cazabobos doctrinarios en los que durante mucho tiempo nos hemos quedado prisioneros, podemos plantearnos ahora el tema de la “soberanía” y de la “autonomía” en una federación.

 

 

La primera de estas trampas reside en la relación entre la noción jurídico- política de soberanía y la noción jurídico-política de federación. La soberanía es un atributo inseparable del Estado. Por lo tanto, la solución clásica ha sido, en la confederación, mantener la cualidad soberana en cada uno de los Estados confederados, mientras que en los Estados federales la soberanía reside en el nivel del gobierno central o “federal”, y las entidades federadas son autónomas.

 

 

Considero que, partiendo de la noción de federación como forma política distinta de la forma política estatal, debemos, por un lado, dejar aparte la noción de soberanía, que corresponde únicamente a la forma estatal y, por otro, ensanchar la noción de autonomía, que es la aplicable a la forma federativa.

 

 

Una observación previa. En toda aproximación teórica a la federación el jurista se encuentra ante el obstáculo de la soberanía, que plantea una antinomia entre una dualidad de poderes (central y territoriales) y una unicidad del poder (soberano). Pero es distinto el grado de dificultad según que se trate de un jurista formado en el common law que de un jurista formado en el derecho continental. Los juristas angloamericanos hablan, simplemente de niveles de gobierno (levels of government) y no de Estado (State es reservado, simplemente a los miembros de la federación). En cambio, el jurista de formación continental choca inmediatamente con la noción de Estado y su cortejo inevitable, la soberanía. El problema se da para ambos, pero unos pueden soslayarlo de momento y los otros deben afrontarlo sin más.

 

 

Un Estado es soberano, cuando el poder que ejerce, en lo interno, es único, indivisible y superior a cualquier otro dentro del alcance de su jurisdicción territorial, y en lo externo, no sujeto jurídicamente a otra potencia, es decir, a otro u otros Estados.   Carl Schmitt (10) lo sintetiza de este modo: soberano es el que decide por sí mismo acerca de su propia existencia política; inversamente, se es soberano cuando sobre aquélla no decide un extraño. En las federaciones dan dos antinomias respecto de este punto.

 

 

La primera, el miembro federado trata de mantener, mediante la federación, su independencia política y asegurar su autodeterminación. Pero la federación, en interés de su propia seguridad, no puede perder de vista los asuntos internos de sus miembros: toda federación da lugar a intervenciones, lo que afecta el derecho a la autodeterminación de los elementos federados.

 

 

La segunda antinomia resulta de que coinciden en toda federación dos clases de existencia política: la existencia común de la federación y la existencia particular de los miembros federados. Es un “dualismo de la existencia política” (de allí, acotemos, la imposibilidad de concebir a la federación como Estado) de difícil resolución y que puede conducir a dos extremos: o bien se disuelve la federación en las unidades particulares, o bien estos cesan de existir para dar lugar a un Estado unitario y único.

 

 

En ambas está presente, como elemento central de la dificultad, la noción de soberanía. John Caldwell Calhoun (1782-1850) (11), que fuera vicepresidente de los EE.UU. y notable teórico de los confederados, lo planteó en forma de dilema: “la soberanía, atributo esencial del Estado, es una e indivisible; en consecuencia, en una asociación de Estados, esto es, formada por varios Estados, aquélla no puede pertenecer a la vez al Estado central y a los Estados miembros; o bien ella es reasumida por los miembros, o bien ella reside en el Estado central. Si pertenece a los miembros, estamos en presencia de un simple vinculum juris de derecho público entre los miembros; si pertenece al Estado central, hay pura y simplemente un Estado unitario y los miembros pierden su soberanía y, con ella, su carácter estatal. Estas son las dos únicas alternativas posibles, sin término medio posible y realizable”. La soberanía pone a la federación ante este dilema bicornuto, aut/aut, sin tercera vía posible (soberanías “compartidas”, por ejemplo).

 

 

La solución de Calhoun a este entuerto (que está en la base de la posterior guerra civil 1861-1865) es otorgar los derechos soberanos, los State rights, a las entidades federadas, expresados principalmente como derechos de nulificación y secesión, mientras el órgano de gobierno de la federación, no soberano, tiene sólo y estrictamente las competencias que la constitución le delegue. Calhoun propone resolver las diferencias dentro de una federación por medio de las “mayorías concurrentes” (concurring majority). En “A Disquisition on Government”, publicado después de su muerte, nos ha dejado una pintura rigurosa de la tiranía de las mayorías en un régimen de gobierno limitado teóricamente por la constitución.

 

 

Aquí viene lo de la "mayoría concurrente", que podría resumirse así: para tomar las decisiones políticas y establecer la leyes respecto de los grandes problemas políticos deben acordar una mayoría de la mayoría y una mayoría de la minoría. Si una minoría substancial en el país, específicamente el gobierno de un estado, pero podía tratarse de cualquier colectivo relevante, entendía que el gobierno se estaba excediendo en sus límites y violando sus derechos, tendría el derecho de vetar este ejercicio de poder por inconstitucional. Este derecho de veto era recíproco, para impedir, a su turno, que la minoría paralizase al gobierno. Aplicada a los gobiernos estaduales en los EE.UU., esta teoría implicaba el derecho a la "anulación" de una ley o un fallo federal dentro de la jurisdicción de un estado. La mayoría numérica, en cambio, resultaba opresiva. Por cierto, en Calhoun se fundaron los confederados contra los unionistas en la guerra civil. (12) La derrota confederada afectó la fama póstuma de Calhoun.

 

 

Schmitt llama a la solución de Calhoun “desacertada” y afirma que la única manera de mantener una federación por encima de las antinomias señalas es a través de la “homogeneidad nacional” de la población, lo que excluye conflictos internos existenciales, y enemistades absolutas ad intra. Schmitt traslada el problema de la federación al problema nacional. Su texto, de 1927, presentaba ya alguna dificultad para explicar la Confederación Helvética, por ejemplo, carente de homogeneidad nacional. En este tiempo, de “multiculturalidad”, esa homogeneidad no parece invocable. Tampoco ante las reivindicaciones étnico-políticas, en nuestra ecúmene latinoamericanas, de los llamados “pueblos originarios”, que rompe con la interculturalidad clásica de nuestro ámbito.

 

 

Hay que dejar a un lado la noción exclusivamente estatalista de la soberanía y acudir a la noción federativa de autonomía. Para ello, es bueno remontarse a Dante Alighieri.

 

 

Dante y la autonomía en una federación

 

El universo dantesco resulta unido no solo en su vértice, sino también en cada una de sus partes, como lo demuestra la relación establecida por el ilustre florentino entre las dos autoridades supremas, el Papa y el Emperador.

 

 

Esta doctrina del duplex ordo aparece como el fundamento que legítima una representación del cosmos en que la reductio ad unum, que culmina en Dios, no impide, sino al contrario, requiere y hace posible, la coordinación entre los varios ámbitos de la creación, subordinándose el uno al otro en la consecución de sus respectivos fines, sin dejar de perder por ello su peculiar autonomía.

 

 

Sin embargo, ésta misma problematización, en lo concerniente a la reflexión dantesca, significaba también que el ordo ad Deum, relativizando cualquier ordenamiento de tipo terrenal, impedía la concepción de su soberanía y fundando, por ende, su autonomía.

 

 

Hay que distinguir entre autonomía y soberanía.

 

 

La soberanía, en su acepción moderna, se la califica como un poder legibus solutus y superiorem non recognoscens, el único que en virtud sólo de su fuerza está legitimado para gobernar. Viceversa - nos indica Paolo Grossi(13), uno de los mayores expertos en historia del derecho medieval– “si el medioevo jurídico es un mundo de ordenamientos, esto es, de autonomías, de societates perfectae, no debemos olvidar que el carácter esencial de toda autonomía es la relatividad; se trata de independencias relativas, relativas respecto de algunos ordenamientos, pero no respecto de otros. La entidad autónoma no aparece jamás como alguna cosa per se stat, separada de todo el resto; al contrario, es pensada como bien inserta en el centro de una espeso tejido de relaciones que la limita, la condiciona, pero asimismo la concreta, porque no se la concibe aislada como solitaria sino más bien inmersa en una trama de relaciones con otras autonomías”.

 

 

Esta noción de “autonomía”, tan esencial en el “medioevo jurídico”, es fundamental para el entendimiento del universo dantesco, repleto de una multiplicidad de entidades políticas de varias dimensiones, nationes, regna et civitates, los cuales estaban sometidos a la autoridad imperial, sin que por ello estuviesen desprovistos de una propia jurisdicción, como también, de funciones y deberes propios de acuerdo a una visión integralmente naturalística de la sociedad. El mismo Imperio, desde luego, podía bien definirse “autónomo”, en cuanto limitado a su vez por los principios constitutivos del ius humanum y, además, por estar subordinado, si bien exclusivamente a los fines de la obtención humana de la beatitud eterna, a la dirección “paterna” de la Iglesia. Pero, también la Iglesia, así como estaba necesariamente vinculada a las enseñanzas tanto del Viejo como del Nuevo Testamento, igualmente estaba vinculada a las leyes del Imperio, dado que de él dependían su protección y tutela en lo referente a la esfera temporal, es decir, el cuidado de sus bienes mundanos. Iglesia e Imperio, por lo tanto, distinguiéndose y siendo recíprocamente independientes en el ámbito de sus peculiares competencias, eran, sin embargo, instituciones que formaban parte de un ordenamiento unitario más amplio y, por ende, tenían que colaborar juntos en la consecución de sus respectivas finalidades. Todo esto iba a dar como resultado un sistema en el cual las relaciones entre ambos poderes tenían más bien un carácter de coordinación en vez que de subordinación, y su auspiciada reductio ad unum era entendida en vista de satisfacer la exigencia de preservar la unidad del mundo, sin comprometer la especificidad ontológica de los respectivos dominios y, sobre todo, sin perjudicar su capacidad bien sea de autoregularse como de autogobernarse.

 

 

Federación: la pirámide y el laberinto

 

Una breve explicación sobre los simbolismos en las formas políticas, de acuerdo con el cuadro inserto más arriba.

 

 

Lo que los griegos llamaban “despotismo”, es la forma política originaria del Imperio, forma con pretensión universal que toma cuerpo en Oriente y con los primeros reyes persas, Ciro, Darío y Jerjes, pretende trasladarse al Occidente, donde fracasa ante la superioridad militar de las póleis griegas. Más tarde es reemprendido por Alejandro, que pretendía dominar todas las tierras rodeadas por el océano occidental (el Atlántico) y un todavía hipotético océano occidental. Los imperios (egipcio, babilónico, azteca, Incario) se expresan en la pirámide, símbolo vertical, ascensional, a modo de una escala por donde el poder desciende desde los cielos al emperador que está en su cúspide y por donde éste asciende a ese poder, y más allá cundo muere. Todas las colectividades disociadas se integran y organizan jerárquicamente dentro de la estructura piramidal, que opera como una síntesis simbólica. La masa arquitectónica de la pirámide, que obliga a levantar la vista hacia el vértice alto y lejano, impresiona a las multitudes y les ofrece una visión sintética del poder, que está arriba, y al que quedan sometidos. Es notable, y poco señalado, que el símbolo del Estado de Derecho resulte también piramidal, la “pirámide jurídica” de cuño kelseniano (aunque su expositor haya sido Adolf Merkl). Es el imperio impersonal de la ley suprema y de la norma fundamental que desde lo alto exige obediencia. La crítica más profunda a este símbolo del poder moderno provino de un escritor con sólida formación jurídica (era abogado de práctica y doctor en derecho), que como Kelsen había nacido en Praga: se llamaba Franz Kafka y la expresó en “El Proceso”.

 

 

El ágora y el foro, en la polis y en la civitas, resultan símbolos horizontales, donde se representa el ir y venir de los ciudadanos, politai o cives, en puridad conjuntos restringidos y cerrados,   que discuten y deciden sobre la cosa pública.

 

 

El símbolo de las autonomías federativas medievales, complejas, meandrosas, difíciles de seguir, es también horizontal: el laberinto. Un laberinto es un entrecruzamiento de sendas, algunas de ellas sin salida, a través de las cuales se trata de descubrir la ruta que nos lleva al centro. Se parece a una red (símbolo de la globalización, la web, la telaraña), pero la red atrapa insectos, peces y hombres; en cambio somos libres de recorrer el laberinto, equivocarnos, recomenzar y llegar a su centro. Además, la red es simétrica y regular, mientras que lo propio del laberinto es circunscribir en el menor espacio posible el entretejido más complejo posible de senderos y retardar así la llegada del viajero al centro. El centro, de difícil acceso, representa el equilibrio político, la coincidencia de los opuestos y de las antinomias, el máximo de poder organizador con el mínimo de imposición.

 

 

Una definición de la federación y algunas notas sobre la subsidiariedad:

 

Con lo visto hasta aquí, podemos definir a la federación como la proximidad posible. Y postular un principio de proximidad del poder: el poder, cuanto más cerca se ejerza, mejor y más controlable; cuanto más lejos, más poder peor utilizado.

 

 

El poder no debe medirse sólo por su eficacia, sino por su distancia. A menor distancia más participación

 

 

Distancia adecuada: el nivel de gobierno adecuado para cada competencia política

 

La proximidad posible del poder

 

Hacer las cosas en el nivel de competencia adecuado

 

 

El principio de subsidiariedad, o de competencia suficiente, establece que los problemas deben ser gestionados y resueltos al nivel más bajo y más próximo posible, no debiéndose remontar su tratamiento a los escalones superiores sino sólo en el caso de que la proximidad no pudiese afrontarlos.

 

 

Está en la base de la forma política federativa.

 

 

Deriva de que el hombre es un ser social, capaz de dirigir sus actos con prudencia y conservando el derecho a sus acciones

 

 

El orden estatal está determinado por la pirámide descendente normativa. El orden federativo está determinado por la escala ascendente de la subsidiariedad.

 

 

El aparato estatal, concentrador de poderes, no actúa subsidiariamente sino en incesante acaparamiento vertical de competencias.

 

 

La subsidiariedad federativa actúa en la proximidad desde autonomías originarias y previas, distribuyendo horizontalmente competencias

 

 

El orden estatal subsidia (ayuda), a veces, desde arriba. El orden federativo subsidia (acerca) desde abajo.

 

 

El Estado define el bien (común) a partir del derecho.

 

 

La subsidiariedad federativa define el derecho a partir del bien (común). El Estado confunde el bien común con el interés general (estatal).

 

 

El liberalismo “desestatiza” el bien común para fragmentarlo en intereses privados.

 

 

El caso argentino

 

Nuestra Constitución, ya se sabe, adopta el modelo federal. Pero hay un foso insuperable cavado entre esta formulación institucional y la práctica política. Allí, en esa zanja donde las palabras legales dejan de nombrar válidamente, se acumulan sin resolverse y potenciándose mutuamente los conflictos innumerables. Hay que tratar de achicar aquel foso o, cuando menos, tender entre sus bordes un tablón que mínima y provisoriamente los comunique, permitiendo salvarnos de una caída.

 

 

Cuando una constitución establece un sistema de articulación territorial del poder, “federal” o “unitario” afirma, en uno y otro caso, una forma jurídica que se desenvuelve para cada caso de aplicación según un discurso argumentativo racional. Estas formas jurídicas que se inscriben en el texto constitucional resultan entonces “tipos ideales” (para recordar otra vez, infaltablemente, a Weber y sus idealtypen), es decir, cuadros hipotéticos donde se presentan de modo coherente y homogéneo fenómenos diversos empíricamente observables. Los tipos ideales nunca se dan como tales íntegramente en la práctica, pero la práctica debe devolver a su vez un número suficiente de fenómenos que se ajusten al idealtipo. Cuando la distancia entre las notas del tipo ideal y los fenómenos observables se vuelve imposible de franquear, ese tipo ideal, aunque legitimado, en principio, por su inscripción en la ley suprema, no obtiene ya legitimación de ejercicio en su aplicación a los casos concretos. El discurso argumentativo que lo invoca ya no resulta creíble. Es el momento, entonces, de plantearse si el tipo ideal plasmado en una forma jurídica merece o no ser mantenido. En todos los casos, se trata de “luchar contra el hechizamiento de la inteligencia por el lenguaje”, contra el que advertía Wittgenstein. El destino trágico de las federaciones meramente de nombre (como la ex URSS, por ejemplo) debe obligarnos a un examen profundo del caso argentino. Cuando una federación no funciona, el problema está lejos de ser un mero incidente académico entre esa gente sedentaria, pacífica y concienzuda de donde se reclutan los profesores de derecho constitucional. La cuestión se vuelve urgente y atañe, sin excepción, a todos los integrantes del pueblo federado.

 

 

 

El actual estado de la cuestión federal

 

La reformulación federativa afirma la autonomía originaria, no delegada, de todas las comunidades territoriales, minimizando la centralidad estatal; la cooperación y solidaridad entre las unidades federadas; la subsidiariedad, que garantice que los problemas serán resueltos al nivel decisional más bajo posible; la participación democrática tanto hacia adentro de cada comunidad como en las relaciones entre ellas. Este nuevo federalismo afirma que el porvenir no es de los Estados nacionales, unitarios o federales al viejo estilo, sino de las comunidades federadas y de las confederaciones a que den lugar. Otros autores disienten con el “nuevo” federalismo y sostienen que la república compuesta de ciudadanos, no de comunidades, minorías, etnias, etc., es aún posible y deseable, a condición de minimalizar -también- el poder central, con federalismo hacia adentro y confederación hacia afuera. Obsérvese que esta polémica entre “comunitaristas” y “republicanos” se plantea en los EE.UU. y en los países que conforman la CE, que semeja a una confederación. Ella, por supuesto, no está zanjada en lo absoluto, pero representa el actual status quaestionis del federalismo, del cual ni nuestra teoría ni menos aún nuestra práctica constitucional han tomado debida razón.

 

 

 

Precisiones a esta altura:

 

 

Las federaciones meramente de palabra, que funcionan como centralizaciones de hecho –ejemplo, las fenecidas URSS y Yugoslavia- tienen, en nuestro tiempo, un pronóstico ominoso. La circunstancia bien conocida de que en el aceleramiento del estallido de estas federaciones hayan influido las diversas religiones y etnias federadas, condiciones que no se dan con tal intensidad en la Argentina, o en Brasil, México o Venezuela, significa tan sólo que contamos con un poco más de tiempo hasta que aquel pronóstico se vuelva diagnóstico.

 

En nuestra tradición política conviven la tendencia federativa, tomada del modelo norteamericano, con la tendencia centralista, de raíz borbónica, perpetuada en nuestro presidencialismo del tipo “principado” y en el manejo unitario de nuestros grandes partidos, sindicatos, etc. . El mínimo armónico entre ambas tendencias exige aumentar el contrapoder federativo, máxime ante la progresiva desaparición del Estado Nación como actor político protagónico.

 

 

CONCLUSIONES

 

“Federalismo” y Estado moderno (Leviatán) no resultan, en principio, compatibles.

 

“Estado Federal”, del punto de vista jurídico político, resulta un oxímoron.

 

El Estado moderno fue concebido para operar una concentración y centralización del poder político. El Estado moderno conlleva la idea de homogeneización, bajo un poder único y concentrado, con sistemática cancelación de cuerpos intermedios, autonomías cívicas y atención a particularidades territoriales.

 

Los procesos de desconcentración y descentralización del poder son propios del Estado moderno en su actual fase crepuscular, pero no resultan procedimientos federativos ni apuntan un camino hacia ellos. Aparecen, más bien, como morigeraciones de Leviatán, pero desde una ideología de base unitaria

 

La federación es una forma política (no una forma de Estado) al mismo título que el Leviatán, y se presenta como alternativa a éste. Mientras todo Estado conlleva una unidad política vertical y monocéntrica, la federación se manifiesta como la coordinación multilateral de diversas unidades políticas y una articulación de autogobierno y gobierno compartido en una matriz horizontal y policéntrica de distribución e interacción de poderes

 

Las antinomias que se dan en toda federación por lo que Schmitt llamó un “dualismo de la existencia política” no tienen resolución satisfactoria mientras se los encare a través de la noción estatalista –y, por lo tanto, centralista- de soberanía. Deben enfrentarse a través de la noción armonizadora de autonomía. Autonomía no entendida como esfera de competencias dentro de una entidad soberana –al modo de la doctrina constitucionalista y administrativista corriente-, porque entonces continuaríamos dentro de los términos del mismo problema que intentamos resolver. Autonomía considerada en su sentido prístino de autogobierno armonizado el autogobierno de otras entidades igualmente autónomas, sobre una base pactista.

 

El federalismo, entonces, no es una forma estatal de articular territorialmente el poder, sino una “forma política” (tal cual el Estado, la Ciudad, el Reino o el Imperio) de base pactista, que se articula en tres principios: libertad, subsidiariedad, autonomía.

 

Nuestras dos principales tradiciones organizativas, que se encuentran confundídas en la expresión “Estado Federal”, deben ser objeto de una armonización y ajuste constantes , sirviéndose del instrumento del pacto con valor constitucional para hace valer los elementos federativos, especialmente en posibilidad de operar como contrapoder frente al hiperpresidencialismo o “principado” republicano. Un campo de aplicación pactista es el tributario, que la reforma de 1994 volcó bajo la forma irrealizable de la “ley convenio” (art. 75, inc. 2º, CN)

 

 

Referencias

 

(1) “La Vuelta de la Confederación”, en “Hacia el Bicentenario (2010-2016) Memoria, Identidad y Reconciliación”, EDUCA, 2010, p. 65/71

 

(2) Humberto Quiroga Lavié, “Derecho Constitucional”, Depalma, Bs. As. 1993, 3ª. ed. actualizada, p. 629

 

(3) Francisco Javier Conde, “Teoría y Sistema de las Formas Políticas”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid , 1953, p. 88

 

(4) Francisco Javier Conde, op. cit., loc. cit.

 

(5) Uno de los principales teóricos del actual federalismo, Daniel J. Elazar, fue uno de los primeros en señalar esta vinculación bíblica de la concepción federal, en un trabajo de 1977. Véase su trabajo de 1996 "Federalismo contemporáneo y globalización", ponencia presentada en el Coloquio I: Teoría y Praxis del Federalismo Contemporáneo, México, 13- 15 de junio, 1996.

 

(6) Ver Giovanni Di Capua, “Gianfranco Miglio-Scienziato Impolítico”, Rubbettino, Catanzaro, 2006, caps. 17 y 18